It Takes a State
By Francis Fukuyama
Grote crises hebben grote gevolgen, meestal onvoorzien. De Grote Depressie leidde tot isolationisme, nationalisme, fascisme en de Tweede Wereldoorlog – maar ook tot de New Deal, de opkomst van de Verenigde Staten als mondiale supermacht en uiteindelijk dekolonisatie. De aanslagen van 11 september leidden tot twee mislukte Amerikaanse interventies, de opkomst van Iran en nieuwe vormen van islamitisch radicalisme. De financiële crisis van 2008 leidde tot een golf van populisme tegen de gevestigde orde, waardoor leiders over de hele wereld werden vervangen. Toekomstige historici zullen vergelijkbare grote effecten van de huidige pandemie van het coronavirus traceren; de uitdaging is om die effecten van tevoren uit te zoeken.
Het is nu al duidelijk waarom sommige landen tot nu toe beter met de crisis zijn omgegaan dan andere, en er is alle reden om te denken dat die tendensen zich zullen voortzetten. Het is geen kwestie van regimetype. Sommige democratieën hebben goed gepresteerd, maar andere niet, en hetzelfde geldt voor autocratieën. De factoren die verantwoordelijk zijn voor een succesvolle reactie op een pandemie zijn staatscapaciteit, sociaal vertrouwen en leiderschap. Landen met alle drie – een competent staatsapparaat, een regering die de burgers vertrouwen en waarnaar ze luisteren, en effectieve leiders – hebben indrukwekkend gepresteerd en de schade beperkt weten te houden. Landen met een disfunctionele staat, een gepolariseerde samenleving of slecht leiderschap hebben het slecht gedaan, waardoor hun burgers en economieën blootgesteld en kwetsbaar zijn gebleven.
Hoe meer men te weten komt over COVID-19, de ziekte die door het nieuwe coronavirus wordt veroorzaakt, hoe meer het erop lijkt dat de crisis van lange duur zal zijn, gemeten in jaren in plaats van kwartalen. Het virus lijkt minder dodelijk dan gevreesd, maar zeer besmettelijk en wordt vaak asymptomatisch overgedragen. Ebola is zeer dodelijk maar moeilijk op te lopen; slachtoffers sterven snel, voordat zij het kunnen doorgeven. COVID-19 is het tegenovergestelde, wat betekent dat de mensen geneigd zijn het niet zo ernstig te nemen als zij zouden moeten, en daarom heeft het zich over de hele wereld verspreid en zal dat ook in de toekomst blijven doen, met enorme aantallen doden tot gevolg. Er zal geen moment komen waarop de landen de overwinning op de ziekte kunnen uitroepen; veeleer zullen de economieën zich langzaam en aarzelend openstellen, waarbij de vooruitgang wordt vertraagd door opeenvolgende golven van besmettingen. De hoop op een V-vormig herstel lijkt erg optimistisch. Waarschijnlijker is een L met een lange staart die omhoog buigt of een reeks W’s. De wereldeconomie zal niet snel terugkeren naar een toestand die lijkt op die van vóór de COVID.
Economisch gezien zal een aanhoudende crisis meer bedrijfsfaillissementen en verwoestingen betekenen voor sectoren als winkelcentra, detailhandelsketens en de reissector. De marktconcentratie in de Amerikaanse economie neemt al tientallen jaren gestaag toe en de pandemie zal de trend nog verder doorzetten. Alleen grote bedrijven met diepe zakken zullen in staat zijn de storm te doorstaan, waarbij de technologiegiganten het meest zullen winnen, aangezien digitale interacties steeds belangrijker worden.
De politieke gevolgen zouden nog veel groter kunnen zijn. Bevolkingen kunnen voor een tijdje worden opgeroepen tot heroïsche daden van collectieve zelfopoffering, maar niet voor altijd. Een aanslepende epidemie in combinatie met een groot verlies van banen, een langdurige recessie en een ongekende schuldenlast zal onvermijdelijk spanningen veroorzaken die uitmonden in een politiek verzet – maar tegen wie is vooralsnog onduidelijk.
De Verenigde Staten hebben hun reactie verknoeid en hun prestige enorm zien dalen.
De mondiale machtsverdeling zal verder oostwaarts verschuiven, aangezien Oost-Azië de situatie beter heeft beheerd dan Europa of de Verenigde Staten. Ook al is de pandemie in China ontstaan en heeft Peking haar aanvankelijk in de doofpot gestopt en de verspreiding ervan toegelaten, toch zal China van de crisis profiteren, althans in relatieve termen. Andere regeringen hebben namelijk in eerste instantie ook slecht gepresteerd en geprobeerd de zaak in de doofpot te stoppen, op een meer zichtbare wijze en met nog dodelijker gevolgen voor hun burgers. Peking is er tenminste in geslaagd de situatie weer onder controle te krijgen en gaat nu verder met de volgende uitdaging: zijn economie snel en duurzaam weer op gang brengen.
De Verenigde Staten, daarentegen, hebben hun reactie verknoeid en hun prestige enorm zien dalen. Het land beschikt over een enorme potentiële staatscapaciteit en had een indrukwekkende staat van dienst opgebouwd bij eerdere epidemiologische crises, maar de huidige sterk gepolariseerde samenleving en de incompetente leider verhinderden dat de staat effectief kon functioneren. De president heeft de verdeeldheid aangewakkerd in plaats van de eenheid te bevorderen, de verdeling van de hulp gepolitiseerd, de verantwoordelijkheid voor het nemen van belangrijke beslissingen bij de gouverneurs gelegd, terwijl hij protesten tegen hen heeft aangemoedigd om de volksgezondheid te beschermen, en de internationale instellingen aangevallen in plaats van ze te stimuleren. De wereld kan ook TV kijken en heeft met verbazing toegekeken, waarbij China al snel de vergelijking duidelijk maakte.
In de komende jaren zou de pandemie kunnen leiden tot de relatieve neergang van de Verenigde Staten, de voortdurende erosie van de liberale internationale orde en een heropleving van het fascisme overal ter wereld. Zij zou ook kunnen leiden tot een wedergeboorte van de liberale democratie, een systeem dat sceptici al vele malen in verwarring heeft gebracht en dat opmerkelijke krachten van veerkracht en vernieuwing aan de dag heeft gelegd. Elementen van beide visies zullen naar voren komen, op verschillende plaatsen. Tenzij de huidige tendensen drastisch veranderen, is de algemene prognose helaas somber.
TOENEMEND FASCISME?
Pessimistische uitkomsten zijn gemakkelijk voor te stellen. Nationalisme, isolationisme, xenofobie en aanvallen op de liberale wereldorde nemen al jaren toe, en die trend zal door de pandemie alleen maar worden versneld. De regeringen van Hongarije en de Filipijnen hebben de crisis gebruikt om zichzelf noodbevoegdheden te geven, waardoor ze nog verder van de democratie verwijderd zijn geraakt. Veel andere landen, waaronder China, El Salvador en Uganda, hebben soortgelijke maatregelen genomen. Overal, ook in het hart van Europa, zijn belemmeringen voor het vrije verkeer van personen opgeworpen; in plaats van constructief samen te werken ten behoeve van het algemeen belang, hebben landen zich naar binnen gekeerd, met elkaar geruzied en hun rivalen tot politieke zondebokken gemaakt voor hun eigen falen.
De opkomst van het nationalisme zal de kans op internationale conflicten doen toenemen. Leiders kunnen ruzies met buitenlanders zien als nuttige binnenlandse politieke afleiding, of zij kunnen in de verleiding komen door de zwakte of vooringenomenheid van hun tegenstanders en van de pandemie gebruik maken om favoriete doelwitten te destabiliseren of nieuwe feiten op het terrein te creëren. Toch is, gezien de blijvende stabiliserende kracht van kernwapens en de gemeenschappelijke uitdagingen waarmee alle grote spelers worden geconfronteerd, internationale turbulentie minder waarschijnlijk dan binnenlandse turbulentie.
Arme landen met overvolle steden en zwakke volksgezondheidsstelsels zullen hard worden getroffen. Niet alleen sociale distantie maar zelfs eenvoudige hygiëne zoals handen wassen is uiterst moeilijk in landen waar veel burgers geen regelmatige toegang hebben tot schoon water. En regeringen hebben de situatie vaak eerder slechter dan beter gemaakt – hetzij opzettelijk, door het aanwakkeren van spanningen tussen de gemeenschappen en het ondermijnen van de sociale cohesie, hetzij door eenvoudige onbekwaamheid. India, bijvoorbeeld, heeft zijn kwetsbaarheid vergroot door een plotselinge landelijke sluiting af te kondigen zonder na te denken over de gevolgen voor de tientallen miljoenen migrerende arbeiders die zich in elke grote stad verzamelen. Velen gingen naar hun huizen op het platteland en verspreidden de ziekte over het hele land; toen de regering eenmaal op haar standpunt terugkwam en de bewegingsvrijheid begon te beperken, kwam een groot aantal in de steden vast te zitten zonder werk, onderdak of verzorging.
Ontheemding als gevolg van klimaatverandering was al een traag verlopende crisis in het Zuiden. De pandemie zal de gevolgen ervan nog verergeren, waardoor grote bevolkingsgroepen in ontwikkelingslanden steeds dichter bij de rand van het bestaansminimum komen. En de crisis heeft de hoop de grond in geboord van honderden miljoenen mensen in arme landen die de vruchten hebben geplukt van twee decennia van aanhoudende economische groei. De verontwaardiging onder de bevolking zal toenemen, en het beschamen van de stijgende verwachtingen van de burgers is uiteindelijk een klassiek recept voor revolutie. De wanhopigen zullen proberen te migreren, demagogische leiders zullen de situatie aangrijpen om de macht te grijpen, corrupte politici zullen van de gelegenheid gebruik maken om te stelen wat ze kunnen, en veel regeringen zullen streng optreden of instorten. Een nieuwe migratiegolf van het Zuiden naar het Noorden zou dit keer op nog minder sympathie en nog meer weerstand stuiten, omdat migranten er nu geloofwaardiger van kunnen worden beschuldigd dat zij ziekte en chaos brengen.
Ten slotte zijn de verschijningen van zogeheten zwarte zwanen per definitie onvoorspelbaar, maar hoe verder weg men kijkt, des te waarschijnlijker. Pandemieën in het verleden hebben apocalyptische visies, sektes en nieuwe religies in de hand gewerkt die zich ontwikkelden rond de extreme angsten veroorzaakt door langdurige ontberingen. Het fascisme kan in feite worden gezien als een van die culten, ontstaan uit het geweld en de ontwrichting die de Eerste Wereldoorlog en de nasleep daarvan teweegbrachten. Samenzweringstheorieën bloeiden vroeger op plaatsen zoals het Midden-Oosten, waar de gewone man machteloos was en het gevoel had dat hij niets te zeggen had. Tegenwoordig zijn ze ook wijdverspreid in rijke landen, deels dankzij een gefragmenteerde mediaomgeving als gevolg van internet en sociale media, en aanhoudend lijden zal waarschijnlijk rijk materiaal opleveren voor populistische demagogen om uit te buiten.
OF EEN VEERKRACHTIGE DEMOCRATIE?
Maar net zoals de Grote Depressie niet alleen het fascisme heeft voortgebracht, maar ook de liberale democratie nieuw leven heeft ingeblazen, zo kan de pandemie ook een aantal positieve politieke resultaten opleveren. Er is vaak zo’n grote schok van buitenaf nodig geweest om verstarde politieke systemen uit hun impasse te halen en de voorwaarden te scheppen voor structurele hervormingen die al lang hadden moeten plaatsvinden, en dat patroon zal zich waarschijnlijk opnieuw voordoen, althans op sommige plaatsen.
De praktische realiteit van de aanpak van de pandemie is in het voordeel van professionalisme en deskundigheid; demagogie en incompetentie worden snel ontmaskerd. Dit zou uiteindelijk een gunstig selectie-effect moeten creëren, waarbij politici en regeringen die het goed doen worden beloond en politici en regeringen die het slecht doen worden gestraft. De Braziliaan Jair Bolsonaro, die de democratische instellingen van zijn land de afgelopen jaren gestaag heeft uitgehold, probeerde zich door de crisis heen te bluffen en zit nu te spartelen en een gezondheidsramp voor te zitten. Vladimir Poetin probeerde eerst het belang van de pandemie te bagatelliseren en beweerde vervolgens dat Rusland de ziekte onder controle had. Nu COVID-19 zich over het hele land verspreidt, zal hij zijn toon opnieuw moeten veranderen. Poetins legitimiteit was al aan het verzwakken voor de crisis, en dat proces is wellicht versneld.
De pandemie heeft overal een fel licht geworpen op bestaande instellingen en hun tekortkomingen en zwakheden aan het licht gebracht. De kloof tussen arm en rijk, tussen mensen en landen, is door de crisis dieper geworden en zal tijdens een langdurige economische stagnatie nog groter worden. Maar naast de problemen heeft de crisis ook aan het licht gebracht dat de overheid in staat is oplossingen aan te dragen en daarbij een beroep te doen op collectieve middelen. Een aanhoudend gevoel van “er samen alleen voor staan” kan de sociale solidariteit aanwakkeren en de ontwikkeling van genereuzere sociale bescherming in de toekomst stimuleren, net zoals het gemeenschappelijke nationale leed van de Eerste Wereldoorlog en de Depressie de groei van de welvaartsstaten in de jaren twintig en dertig stimuleerde.
Dit zou een eind kunnen maken aan de extreme vormen van neoliberalisme, de vrijemarktideologie van economen als Gary Becker, Milton Friedman en George Stigler van de Universiteit van Chicago. In de jaren tachtig vormde de school van Chicago de intellectuele rechtvaardiging voor het beleid van de Amerikaanse president Ronald Reagan en de Britse premier Margaret Thatcher, die een grote, opdringerige overheid beschouwden als een obstakel voor economische groei en menselijke vooruitgang. In die tijd waren er goede redenen om veel vormen van overheidseigendom en regelgeving terug te dringen. Maar de argumenten verhardden zich tot een libertaire religie, waardoor een generatie van conservatieve intellectuelen, met name in de Verenigde Staten, zich vijandig opstelden tegenover overheidsoptreden.
Gezien het belang van krachtig overheidsoptreden om de pandemie af te remmen, zal het moeilijk zijn om te beweren, zoals Reagan in zijn eerste inaugurele rede deed, dat “de overheid niet de oplossing voor ons probleem is; de overheid is het probleem”. Evenmin zal iemand in staat zijn om aannemelijk te maken dat de particuliere sector en filantropie in de plaats kunnen treden van een bekwame staat tijdens een nationale noodsituatie. In april kondigde Jack Dorsey, de CEO van Twitter, aan dat hij 1 miljard dollar zou bijdragen aan de hulpverlening in het kader van COVID-19, een buitengewone daad van liefdadigheid. Diezelfde maand heeft het Amerikaanse Congres 2,3 biljoen dollar uitgetrokken om bedrijven en particulieren te steunen die door de pandemie waren getroffen. Antistatisme mag dan blijven bestaan onder de demonstranten van de lockdown, maar uit opiniepeilingen blijkt dat een grote meerderheid van de Amerikanen vertrouwen heeft in het advies van medische deskundigen van de overheid om de crisis aan te pakken. Dit zou de steun kunnen vergroten voor overheidsingrijpen om andere grote sociale problemen aan te pakken.
En de crisis kan uiteindelijk een stimulans zijn voor hernieuwde internationale samenwerking. Terwijl nationale leiders de schuld in de schoenen schuiven, verdiepen wetenschappers en volksgezondheidsfunctionarissen over de hele wereld hun netwerken en verbindingen. Als het uiteenvallen van de internationale samenwerking tot een ramp leidt en als een mislukking wordt beschouwd, zou de tijd daarna kunnen leiden tot een hernieuwd engagement om multilateraal samen te werken om gemeenschappelijke belangen te bevorderen.
HEB NIET TE VEEL HOOP
De pandemie is een wereldwijde politieke stresstest geweest. Landen met een capabele, legitieme regering zullen er relatief goed doorkomen en kunnen hervormingen doorvoeren die hen nog sterker en veerkrachtiger maken, waardoor ze in de toekomst beter zullen presteren. Landen met een zwakke staatscapaciteit of slecht leiderschap zullen in de problemen komen en afstevenen op stagnatie, zo niet verarming en instabiliteit. Het probleem is dat de tweede groep veel groter is dan de eerste.
Helaas is de stresstest zo hard geweest dat er waarschijnlijk maar weinig zullen slagen. Om de eerste fasen van de crisis met succes te doorstaan, hadden de landen niet alleen bekwame staten en voldoende middelen nodig, maar ook een grote mate van sociale consensus en bekwame leiders die vertrouwen inboezemden. Aan deze behoefte werd voldaan door Zuid-Korea, dat het beheer van de epidemie delegeerde aan een professionele gezondheidsbureaucratie, en door het Duitsland van Angela Merkel. Veel vaker zijn er regeringen geweest die op de een of andere manier tekort zijn geschoten. En aangezien de rest van de crisis ook moeilijk te beheersen zal zijn, zullen deze nationale trends zich waarschijnlijk voortzetten, waardoor breder optimisme moeilijk wordt.
Een andere reden voor pessimisme is dat de positieve scenario’s uitgaan van een soort rationeel openbaar discours en sociaal leren. De band tussen technocratische expertise en overheidsbeleid is vandaag echter zwakker dan in het verleden, toen elites meer macht hadden. De democratisering van het gezag, aangewakkerd door de digitale revolutie, heeft de cognitieve hiërarchieën afgevlakt, samen met andere hiërarchieën, en de politieke besluitvorming wordt nu gestuurd door vaak gewapend gebabbel. Dat is nauwelijks een ideale omgeving voor constructief, collectief zelfonderzoek, en sommige overheden blijven wellicht langer irrationeel dan ze solvabel kunnen blijven.
De grootste variabele is de Verenigde Staten. Het was de grootste pech van het land dat de meest incompetente en verdeeldheid zaaiende leider in zijn moderne geschiedenis aan het roer stond toen de crisis toesloeg, en zijn manier van regeren veranderde niet onder de druk. Hij heeft zijn ambtstermijn doorgebracht in oorlog met de staat die hij leidt en was niet in staat deze effectief in te zetten toen de situatie daarom vroeg. Omdat hij van mening was dat zijn politieke fortuin het meest gediend was met confrontatie en rancune in plaats van nationale eenheid, heeft hij de crisis gebruikt om ruzies uit te vechten en de sociale tegenstellingen te vergroten. De ondermaatse prestaties van de VS tijdens de pandemie hebben verschillende oorzaken, maar de belangrijkste is een nationale leider die er niet in slaagde leiding te geven.
De band tussen technocratische deskundigheid en overheidsbeleid is vandaag zwakker dan in het verleden, toen elites meer macht hadden.
Indien de president in november een tweede termijn krijgt, zullen de kansen op een bredere heropleving van de democratie of van de liberale internationale orde afnemen. Maar wat de verkiezingsuitslag ook wordt, de diepe polarisatie in de Verenigde Staten zal waarschijnlijk blijven bestaan. Verkiezingen houden tijdens een pandemie zal moeilijk zijn, en de ontevreden verliezers zullen geneigd zijn de legitimiteit ervan aan te vechten. Zelfs als de Democraten het Witte Huis en beide huizen van het Congres zouden veroveren, zouden zij een land erven dat op zijn knieën ligt. Eisen om actie te ondernemen zullen op bergen schulden stuiten en op hardnekkig verzet van een oppositie die in het slop zit. Nationale en internationale instellingen zullen zwak en wankelend zijn na jaren van misbruik, en het zal jaren duren om ze weer op te bouwen – als dat al mogelijk is.
Nu de meest urgente en tragische fase van de crisis achter de rug is, begint voor de wereld een lange, deprimerende ploetertocht. Zij zal er uiteindelijk uitkomen, sommige delen sneller dan andere. Gewelddadige wereldwijde uitbarstingen zijn onwaarschijnlijk, en de democratie, het kapitalisme en de Verenigde Staten hebben al eerder bewezen in staat te zijn tot transformatie en aanpassing. Maar ze zullen opnieuw een konijn uit de hoge hoed moeten toveren.
FRANCIS FUKUYAMA is Olivier Nomellini Senior Fellow aan het Freeman Spogli Institute for International Studies van de Stanford University en auteur van Identity: The Demand for Dignity and the Politics of Resentment.
Quo Vadis 